隨著科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的不斷推進(jìn)，地方財政科技支出已經(jīng)成為科技進(jìn)步和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障和要素支撐。黨的二十屆三中全會提出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。但現(xiàn)階段仍存在財政科技投入結(jié)構(gòu)不合理等問題，亟須優(yōu)化地方財政科技投入，提高財政資金使用效益。面對加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)和建設(shè)科技強(qiáng)國的重大需求，要充分激勵地方財政科技更好促進(jìn)科技發(fā)展，為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、建設(shè)科技強(qiáng)國作出貢獻(xiàn)。

一、地方財政科技支出的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）支出層級：地方政府已經(jīng)成為國家財政科技支出的主要力量

近年來，我國財政科技支出有力保障了科技創(chuàng)新資金需求。從支出規(guī)模看,我國財政科技支出規(guī)模穩(wěn)步增長，已從2018年的9518.2億元增長到2023年的11 995.8億元，年均增長率約為4.7%（數(shù)據(jù)來源：《2018年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報》《2023年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報》）。從支出層級看，地方財政科技支出為主要力量，2023年地方財政科技支出8 022.7億元，占全國財政科技支出的66.9%（數(shù)據(jù)來源：《2023年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報》。從支出增速看，地方政府運(yùn)用財政資源支持科技創(chuàng)新動力強(qiáng)，“十三五”以來，中央本級財政科技支出年均增速約為2.8%，地方財政科技支出年均增速約為8.6%。

（二）支出結(jié)構(gòu)：地方財政科技支出用于原始創(chuàng)新占比較低

地方政府財政科技支出穩(wěn)步增長，主要投向了試驗(yàn)發(fā)展研究（技術(shù)研究與開發(fā)）。從研發(fā)活動類型看，地方財政科技支出的首要目的是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，支出更偏向科技管理事務(wù)、科技條件與服務(wù)等技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，用于提升原始創(chuàng)新能力的比重較低。2023年，地方政府財政科技經(jīng)費(fèi)支出中，用于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究的比重僅為13.34%，且近十年占科技支出比重增速慢，大多數(shù)經(jīng)費(fèi)用于非研發(fā)活動（數(shù)據(jù)來源：財政部《2023年地方一般公共預(yù)算支出決算表》，測算依據(jù)為基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究占科學(xué)技術(shù)支出的比重）。從支出方式看，地方政府財政科技投入存在效率不高、協(xié)調(diào)缺位、持續(xù)乏力及機(jī)制僵化等結(jié)構(gòu)性短板。突出表現(xiàn)在：在創(chuàng)新要素配置中，部分地方政府呈現(xiàn)“重硬件輕軟件、重引進(jìn)輕培育、重立項(xiàng)輕管理”的路徑依賴，導(dǎo)致部分區(qū)域出現(xiàn)同質(zhì)化布局新興產(chǎn)業(yè)賽道、爭相上馬熱點(diǎn)項(xiàng)目的“潮涌現(xiàn)象”，造成資源錯配與低效競爭；在成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，部分地方政府片面追求量化指標(biāo)而忽視成果的市場適配性，偏好“短平快”的成果轉(zhuǎn)化模式；在創(chuàng)新載體建設(shè)方面，存在“建大樓”“上牌子”“樹地標(biāo)”等表象化傾向，與科技創(chuàng)新規(guī)律及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求存在偏差。

（三）省份分布：高度集中于頭部地區(qū)且區(qū)域差距顯著

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的財政科技支出普遍較高。2023年，廣東（980.46億元）、浙江（787.48億元）、江蘇（761.46億元）、安徽（507.56億元）、上海（528.05億元）、北京（521.91億元），為我國財政科技支出最高的六個省份，總額達(dá)到4 086.92億元（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《國家統(tǒng)計年鑒2024》），超過中央本級財政科技支出總額（3 371.19億元）以及地方財政科技支出總額的一半（3 757.32億元）。財政科技支出對新質(zhì)生產(chǎn)力的促進(jìn)作用門檻效應(yīng)顯著（李子成 等，2024），在此背景下，科技財政資源的空間分布不均正在加劇區(qū)域創(chuàng)新能力差距。北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)省份的核心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、財政資源豐富，已率先完成創(chuàng)新基礎(chǔ)能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)體系的高質(zhì)量布局，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其科技資源集聚優(yōu)勢和區(qū)域帶動作用，圍繞國家發(fā)展大局，在謀劃未來產(chǎn)業(yè)布局和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時，加大對“結(jié)對子”城市的科技資源轉(zhuǎn)移支持，通過央地協(xié)同和區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域間科技協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新能力共建共享，增強(qiáng)全國科技發(fā)展的整體協(xié)同性和均衡性（姚東旻 等，2024）。

二、央地協(xié)同的短板問題

當(dāng)前加強(qiáng)央地協(xié)同的核心需求，在于破解財政科技體系中存在的權(quán)責(zé)錯位、目標(biāo)分裂和資源脫節(jié)等突出問題。地方財政科技支出雖然總量占比已超六成，但在結(jié)構(gòu)上仍表現(xiàn)出“重轉(zhuǎn)化、輕基礎(chǔ)”，在方式上存在“重補(bǔ)助、輕引導(dǎo)”，在區(qū)域上形成“集中于東部”的發(fā)展格局。尤其在與中央戰(zhàn)略性科技任務(wù)對接方面，仍存在目標(biāo)偏移、執(zhí)行斷檔等問題，亟須通過機(jī)制創(chuàng)新推動中央與地方財政科技資源的統(tǒng)籌聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致、責(zé)任匹配和效率提升。

（一）地方政府財政科技支出應(yīng)加強(qiáng)與中央政府的統(tǒng)籌聯(lián)動

根據(jù)上述分析，地方財政科技支出呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)存在優(yōu)化空間、資金使用效率低、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題。2019年國務(wù)院辦公廳出臺《科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，目的是通過明確中央與地方職責(zé)邊界，并構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理的財政分擔(dān)機(jī)制，鼓勵地方政府在科技支出上主動作為、因地制宜，形成“你追我趕”的科技投入良性競爭格局（韓健 等，2021）。如何推動承載中央任務(wù)和國家戰(zhàn)略的創(chuàng)新項(xiàng)目在地方政府層面有效落地，已成為改革進(jìn)入“深水區(qū)”的關(guān)鍵命題。核心在于：中央政府需引導(dǎo)地方政府在資助研發(fā)活動時，強(qiáng)化對國家層面任務(wù)的戰(zhàn)略性支撐和引領(lǐng)作用，切實(shí)避免區(qū)域間的同質(zhì)化競爭與重復(fù)投入。

（二）地方政府財政科技支出仍需更進(jìn)一步支持中央戰(zhàn)略性科研項(xiàng)目與創(chuàng)新鏈布局

當(dāng)前，基礎(chǔ)研究進(jìn)入在研項(xiàng)目數(shù)量和剛性撥款需求高峰期，科研資金呈現(xiàn)持續(xù)快速增長趨勢。然而，地方財政科技支出仍更多聚焦于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域，難以有效承接戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究任務(wù)。在中央財政支持科技創(chuàng)新發(fā)展的“緊平衡”狀態(tài)下，科研資金的供需矛盾日益突出。戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域研發(fā)對社會、經(jīng)濟(jì)具有廣泛的外部性影響，更需要財政力量的統(tǒng)籌支持。但由于中央與地方科技事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確，央地財政科技支出機(jī)制缺位等問題凸顯，導(dǎo)致存在交叉重復(fù)、同質(zhì)化等現(xiàn)象，資源配置效率亟待提升。面對不斷增加的增支需求，地方政府應(yīng)在科技創(chuàng)新中勇挑重?fù)?dān)，強(qiáng)化在服務(wù)重大科技攻關(guān)等方面的責(zé)任，平衡關(guān)鍵核心技術(shù)的領(lǐng)域布局、空間布局，協(xié)調(diào)國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施（孫珅，2024），支撐中央財政戰(zhàn)略性、全局性、方向性問題，聚焦市場機(jī)制失靈的基礎(chǔ)研究，加大處于創(chuàng)新鏈前端的技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新孵化等實(shí)驗(yàn)研究，以及與國計民生息息相關(guān)的創(chuàng)新性研究，確保科技創(chuàng)新體系的均衡發(fā)展。

（三）財政科技支出的組織機(jī)制有待優(yōu)化

我國自2014年出臺《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》以來，在重構(gòu)市場與政府的功能定位、強(qiáng)化中央統(tǒng)籌與地方能動性的協(xié)同方面取得顯著成效，科技資源配置的規(guī)范性和效率不斷提升。但改革實(shí)踐也暴露出央地之間科技資源配置存在的一些結(jié)構(gòu)性矛盾：部分地方政府在科技資源配置中存在科研項(xiàng)目戰(zhàn)略聚焦不足、重復(fù)性支持和支持缺位并存的現(xiàn)象，造成資源錯配，區(qū)域之間、鏈條上下游之間難以形成協(xié)同攻關(guān)合力，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制優(yōu)勢仍未充分釋放等。

已有研究指出，這類問題并非僅限于個別地區(qū)，而是反映出全國層面科技財政資源配置機(jī)制的結(jié)構(gòu)性矛盾。例如，謝佳慧（2023）、韓鳳芹（2024）等學(xué)者指出，地方科技投入中普遍存在“重建設(shè)輕轉(zhuǎn)化”“重投入輕績效”的現(xiàn)象，科技計劃碎片化、資金協(xié)調(diào)機(jī)制缺位等問題突出，導(dǎo)致財政資源投入效能未能充分釋放。這些問題可能制約我國科技創(chuàng)新的縱深發(fā)展與整體效能提升，亟待加強(qiáng)中央政府的戰(zhàn)略規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，通過優(yōu)化頂層設(shè)計和完善動態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動科技創(chuàng)新體系實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效能提升。

因此，需以構(gòu)建全國統(tǒng)一、分工合理、協(xié)同高效的財政科技資源配置機(jī)制為目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌功能，建立更加清晰的央地事權(quán)邊界和資金匹配機(jī)制，探索優(yōu)化“中央引導(dǎo)、地方支持”“中央任務(wù)、地方共擔(dān)”的多元共建模式，推動科技創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整體效能提升。

三、進(jìn)一步優(yōu)化地方財政科技支出的實(shí)踐進(jìn)路

以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)進(jìn)一步深化科技體制改革，以權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系為導(dǎo)向，進(jìn)一步健全財政科技資金配置的宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化地方財政科技支出。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化科技領(lǐng)域的財政事權(quán)

一是進(jìn)一步深化科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。中央完善科技成果轉(zhuǎn)化的法律法規(guī)，建立激勵機(jī)制，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)體系建設(shè)；地方政府結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢、科技力量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，與央企、部屬高校院所合作，在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)等方面形成央地合力。二是根據(jù)中央科技委員會制定的國家科技戰(zhàn)略，編制中長期科技財政規(guī)劃，進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙、完善績效管理制度，參考財政部在其他領(lǐng)域?qū)嵭械目冃Ъ钚赞D(zhuǎn)移支付機(jī)制，對落實(shí)中央基礎(chǔ)前沿重大部署真抓實(shí)干且成效明顯的省份，予以獎勵性財政支持，增強(qiáng)地方政府在原始創(chuàng)新領(lǐng)域投入的積極性。三是進(jìn)一步厘清中央和地方政府之間的關(guān)系，將部分科技支出事權(quán)明確為中央財政事權(quán)，并由中央直接行使支出責(zé)任。推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的實(shí)體化改革，將相應(yīng)事權(quán)所對應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)納入中央垂直管理。

（二）增加地方參與國家重大科技政策議事機(jī)制

一是將地方涉及重大設(shè)施、重大項(xiàng)目以及重要實(shí)驗(yàn)室等重大財政科技支出決策納入中央科技委議事范圍，通過定期召開會議，協(xié)商和決策重大科技事項(xiàng)的實(shí)施方案和資金分配，并將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的新增事項(xiàng)及時納入議題討論。二是優(yōu)化國家重大科技項(xiàng)目由中央和地方聯(lián)合組織實(shí)施的協(xié)同機(jī)制，由中央財政和地方財政聯(lián)合出資共同組織實(shí)施，并將相關(guān)配套資金納入中央統(tǒng)一調(diào)度管理，構(gòu)建突出“集中力量辦大事”體制優(yōu)勢的制度保障。三是建立科技政策執(zhí)行一致性審查機(jī)制，重點(diǎn)審查地方財政科技政策與中央科技戰(zhàn)略方向、支出結(jié)構(gòu)和績效導(dǎo)向的一致性，避免因政策偏差導(dǎo)致資源錯配。同時，強(qiáng)化財政科技項(xiàng)目績效評價結(jié)果的歸集與應(yīng)用，將績效結(jié)果作為引導(dǎo)資金安排、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的重要依據(jù)，推動財政資源向目標(biāo)契合度高、執(zhí)行效果優(yōu)的地區(qū)和項(xiàng)目集中。

（三）以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)進(jìn)一步深化財政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革

一是建議設(shè)立科技預(yù)算管理委員會，貫徹落實(shí)中央科技委員會的科技戰(zhàn)略決策，完善科技行政管理部門與同級財政、發(fā)展改革委等部門的溝通協(xié)商機(jī)制，依托中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開展績效監(jiān)控，分析重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時糾正績效運(yùn)行偏差和資金管理漏洞。二是完善財政科技支出縱向轉(zhuǎn)移支付制度，建立雙向的資金流通通道，加強(qiáng)部門績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)、強(qiáng)化部門績效評價結(jié)果應(yīng)用，完善與財政事權(quán)劃分相匹配的轉(zhuǎn)移支付制度體系。三是鼓勵自下而上探索財政科技支出體制改革試驗(yàn)田，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，探索降低央地共同事權(quán)、領(lǐng)先省份對科技發(fā)展相對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移幫扶等制度創(chuàng)新。

（作者：丁明磊，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院科技規(guī)劃與技術(shù)預(yù)測研究所，研究員）