王思敬1.2

　　(1.鐵道警察學(xué)院公安管理學(xué)系;2.華北水利水電大學(xué)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究中心)

　　河南省作為歷史底蘊(yùn)深厚、旅游資源豐富、交通四通八達(dá)、區(qū)位優(yōu)勢明顯的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和速度，對(duì)于鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和能力提升有著極大促進(jìn)作用。本文從指標(biāo)體系構(gòu)建的目標(biāo)出發(fā)，深度厘清構(gòu)建河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的原則維度，并分基本信息統(tǒng)計(jì)體系、發(fā)展績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、特色水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三個(gè)層面展開指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，最終提出河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建下河南特色小鎮(zhèn)發(fā)展取向，以幫助河南實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃科學(xué)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)化及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型高質(zhì)化的目標(biāo)。

　　河南2014年發(fā)布的《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》確立了“以人為本”的建設(shè)總理念，要求各規(guī)劃區(qū)圍繞特色小鎮(zhèn)建設(shè)，深入學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，聚集各方資源推力，著力打造各領(lǐng)域特色小鎮(zhèn)，尤其是要在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、發(fā)展機(jī)制重構(gòu)、人文功能提升、宜居環(huán)境打造等層面做出特色，做出成績。2016年至2017年，河南省共有15個(gè)鎮(zhèn)入選國家級(jí)特色小鎮(zhèn)名單。明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)衡量指標(biāo)體系，為河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)范化、科學(xué)化“號(hào)脈”“開處方”，真正將特色小鎮(zhèn)建設(shè)打造成惠及社會(huì)發(fā)展及人民生活的名片，具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、構(gòu)建河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的現(xiàn)實(shí)依從

　　(一)特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營各方職能協(xié)調(diào)不夠

　　在國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)總構(gòu)想下，特色小鎮(zhèn)運(yùn)營主要依托于市場，同時(shí)將區(qū)域內(nèi)規(guī)模化代表性企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭雁，推廣開展產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)體項(xiàng)目招商、運(yùn)營及設(shè)施配套等。不過特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金投入規(guī)模較大，而回報(bào)周期相對(duì)較長，這就對(duì)投資方的整體實(shí)力提出了較高的要求。河南省在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)上基本是突出政府的功能作用，以政府投資、項(xiàng)目引資為主體方式，這就使得很多并非符合規(guī)模與領(lǐng)域要求的企業(yè)參與進(jìn)來，投資項(xiàng)目碎片化明顯，無法產(chǎn)生集群效應(yīng)。還有部分地方政府從行政層面多方籌措建立了開發(fā)公司，但是短期內(nèi)的投入尚可，一旦涉及到長期持續(xù)發(fā)展便難以為繼。且公司在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，政府對(duì)公司決策干預(yù)過多，政府與企業(yè)之間在特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)中存在著角色沖突且難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)處于僵化體制中，推進(jìn)效果難以保證。

　　(二)特色小鎮(zhèn)建設(shè)特色趨向房地產(chǎn)開發(fā)

　　和其他省份一樣，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要從產(chǎn)業(yè)維度、功能維度、形態(tài)維度及制度維度等多方位考量確定特色小鎮(zhèn)建設(shè)特色(譚勇，2017)。實(shí)際考察發(fā)現(xiàn)，河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展在很大程度上忽略了“特色”二字，表現(xiàn)在對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)等方面的投入和發(fā)展不足，更多將精力放在了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)上。部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)淪為了某種地方風(fēng)格的小鎮(zhèn)規(guī)模化建筑的規(guī)劃建設(shè)，很多房地產(chǎn)開發(fā)商由此也搖身成為了特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營管理方，他們將特色小鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作了圈地?fù)棋X的途徑與平臺(tái)。缺少產(chǎn)業(yè)作為支柱，特色小鎮(zhèn)也就僅僅成了新的居民區(qū)，而非特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。部分地方缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，搞“短平快”，這些地方本來在旅游層面有很多資源可以挖掘利用，但卻醉心于圍繞旅游區(qū)搞房產(chǎn)開發(fā)。大量商業(yè)樓盤的推出，房地產(chǎn)的過度開發(fā)導(dǎo)致空置房、爛尾樓眾多。這既浪費(fèi)了大量的土地資源，又?jǐn)D占了寶貴的建設(shè)發(fā)展資金，還延誤了發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　(三)特色小鎮(zhèn)建設(shè)政策體系亟待完善

　　近年來，河南省為了扎實(shí)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程，遵照中央有關(guān)文件精神相繼出臺(tái)了若干規(guī)劃或指導(dǎo)意見，如《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》《關(guān)于開展省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的意見》等，同時(shí)還制定編發(fā)了《河南省重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)示范工程實(shí)施方案》。目標(biāo)是要在全省范圍內(nèi)選定100個(gè)產(chǎn)業(yè)特色突出、潛力較大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的城鎮(zhèn)，作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)先行先試，并將小城鎮(zhèn)建設(shè)與特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)鏈接起來，突出發(fā)展特色功能。在一系列文件指導(dǎo)意見的推動(dòng)下，河南省百個(gè)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)已獲準(zhǔn)開展。但在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、行政管理體制及改革指導(dǎo)等層面僅有宏觀的規(guī)劃，相關(guān)政策對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支持層面極為有限，也無多少專業(yè)化的指導(dǎo)。一些開發(fā)性、非規(guī)劃內(nèi)的必要建設(shè)在操作權(quán)限上尚無明確政策可依和扶持。

　　(四)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚力較弱

　　作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，在河南省境內(nèi)，很多小城鎮(zhèn)仍尚處于依托傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局限于附加值極低的初級(jí)產(chǎn)業(yè)，且相對(duì)單調(diào)，基本沒有市場競爭能力，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)極其薄弱。同時(shí)，部分地區(qū)在小城鎮(zhèn)建設(shè)上還存在著產(chǎn)業(yè)布局簡單、低效的現(xiàn)象，即同一地區(qū)在拓展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上明顯準(zhǔn)備不足。如駐馬店市，部分小城鎮(zhèn)在歷史文化旅游方面有一定優(yōu)勢，于是便紛紛將投資重心放在旅游項(xiàng)目上，但卻并沒有建立相對(duì)完整的旅游經(jīng)濟(jì)鏈，餐飲特色、民俗特色等沒有融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，于是造成旅游產(chǎn)業(yè)未能做大、做強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的支撐力度有限。

　　二、構(gòu)建河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的原則維度

　　(一)河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

　　典型性原則。河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的建立必須滿足各個(gè)維度下的發(fā)展衡量需求，要保證指標(biāo)選取符合特色小鎮(zhèn)建設(shè)的定位與本質(zhì)內(nèi)涵，尤其能夠全方位、全角度反映特色小鎮(zhèn)的整體發(fā)展情況。

　　全面性原則，即兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)。指標(biāo)體系既要考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展增量、質(zhì)量如何，社會(huì)環(huán)境是否得到優(yōu)化，更要對(duì)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化保持情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，從而使特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為可持續(xù)發(fā)展體系的重要組成部分。

　　統(tǒng)一性原則。建設(shè)指標(biāo)體系必須涵括河南特色小鎮(zhèn)的所有涉及領(lǐng)域，有基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，既有能夠通過指標(biāo)來體現(xiàn)其規(guī)模數(shù)量等大小的，如建筑面積、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等，也有在指標(biāo)上無法得到直觀顯示的，如產(chǎn)業(yè)競爭力水平、基建水平等。這些定性的指標(biāo)不同于定量指標(biāo)需要通過專家打分或行業(yè)評(píng)分來體現(xiàn)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系必須兼顧定量與定性指標(biāo)，兩種評(píng)價(jià)方法相互補(bǔ)位，做到統(tǒng)一評(píng)價(jià)、科學(xué)反映。

　　動(dòng)態(tài)性原則。客觀來說，特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)是依照國家關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總指向，結(jié)合河南各地實(shí)際而選取確定的旨在反映特色小鎮(zhèn)建設(shè)水平的指標(biāo)體系。由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有動(dòng)態(tài)性，所以評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該做到因地制宜的同時(shí)，更要因時(shí)制宜，適應(yīng)新的發(fā)展政策、發(fā)展形勢來做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　(二)河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建維度

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級(jí)。特色小鎮(zhèn)發(fā)展水平很大程度上取決于該區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平如何(中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)，2017)。一方面考量產(chǎn)業(yè)是否具有創(chuàng)新特色，是否代表了本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)形態(tài);另一方面則考量該特色小鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否符合國家“五大發(fā)展理念”要求，是否能夠在一定范圍內(nèi)建構(gòu)成產(chǎn)業(yè)鏈。

　　角色功能層級(jí)。建設(shè)特色小鎮(zhèn)的主體價(jià)值功能在于集聚所有可挖掘、可發(fā)展的積極因素，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等各領(lǐng)域間互為補(bǔ)充、共建協(xié)調(diào)合理的可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)。

　　形態(tài)特色層級(jí)。特色小鎮(zhèn)除了體現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)特色化的產(chǎn)業(yè)，還應(yīng)該更加突出其在空間上的特色設(shè)置，如建筑風(fēng)格、街道設(shè)置、景觀造型等，既要做到風(fēng)格相近或統(tǒng)一，又要與周圍地區(qū)有著明顯的個(gè)體特征，使得城鄉(xiāng)建筑與空間、布局與生態(tài)之間形成良性的補(bǔ)位。

　　制度建設(shè)層級(jí)。在制度制定層面應(yīng)該做到與小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際需求相匹配，尤其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融資渠道、人才引進(jìn)等層面做到放開手腳，同時(shí)更能夠保障特色小鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境建設(shè)同步、共享。

　　三、河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)

　　(一)特色小鎮(zhèn)基本信息統(tǒng)計(jì)體系

　　特色小鎮(zhèn)基本信息指標(biāo)，主要是指河南所設(shè)特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)或原始信息項(xiàng)目。這項(xiàng)指標(biāo)旨在從整體上來規(guī)劃和評(píng)價(jià)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展實(shí)際(吳一洲、陳前虎、鄭曉虹，2016)。當(dāng)然，由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在諸多不確定性，一些指標(biāo)應(yīng)該適應(yīng)性做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。在建設(shè)初期，特色小鎮(zhèn)基本信息統(tǒng)計(jì)偏重于定位與規(guī)劃等的評(píng)估，到了后期偏重于對(duì)實(shí)際投資強(qiáng)度的考量評(píng)價(jià)，故而后期可能會(huì)就具體發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行添加。

　　(二)特色小鎮(zhèn)發(fā)展績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　發(fā)展績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)、功能、形態(tài)和制度四個(gè)子維度為區(qū)分，設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級(jí)、角色功能層級(jí)、形態(tài)特色層級(jí)、制度建設(shè)層級(jí)等(張美亮、夏理杰、劉睿杰，2013)。此四個(gè)層級(jí)緊密結(jié)合河南省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展背景及實(shí)際需求，在突出特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚與助推等功能外，還對(duì)工農(nóng)業(yè)及服務(wù)業(yè)之外的生態(tài)發(fā)展進(jìn)行了協(xié)調(diào)式考量，意在建設(shè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展區(qū)的同時(shí)也高質(zhì)量打造人類宜居地。

　　(三)特色小鎮(zhèn)特色水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　特色水平評(píng)價(jià)是基于不同特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展差異進(jìn)行的量化考核評(píng)價(jià)(陳良漢、周桃霞，2015)。根據(jù)河南當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，本研究選擇信息產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)等作為主要指標(biāo)量化領(lǐng)域，以形成對(duì)特色小鎮(zhèn)特色水平的情況統(tǒng)計(jì)匯總，為政策決策調(diào)整提供第一手資料。

　　四、河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系構(gòu)建下河南特色小鎮(zhèn)發(fā)展取向

　　(一)準(zhǔn)確定位和科學(xué)協(xié)調(diào)政府市場職能角色

　　河南省特色小鎮(zhèn)建設(shè)要破除政府為主導(dǎo)的運(yùn)作體制，要逐步建構(gòu)“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”的協(xié)調(diào)運(yùn)作體系，利用政府權(quán)威性做好規(guī)劃與政策支持，企業(yè)則做好實(shí)操性工作，如專業(yè)研發(fā)與產(chǎn)品優(yōu)化等層面。更要鼓勵(lì)政府放權(quán)給大型有實(shí)力企業(yè)，讓企業(yè)獨(dú)立或牽頭打造特色小鎮(zhèn)，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)運(yùn)營專業(yè)、集約、高效發(fā)展。

　　(二)突出打造特色小鎮(zhèn)不同建設(shè)和發(fā)展特色

　　要圍繞形態(tài)特色層級(jí)的指標(biāo)設(shè)計(jì)，結(jié)合本地實(shí)際，確立信息產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)或文化產(chǎn)業(yè)作為各小鎮(zhèn)的發(fā)展特色，并挖掘資源優(yōu)勢重點(diǎn)培育。同時(shí)要對(duì)標(biāo)國內(nèi)發(fā)展先進(jìn)區(qū)域，具備較好條件和基礎(chǔ)的，要引入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及人才，打造具有超強(qiáng)吸引力的發(fā)展新區(qū)。如著力發(fā)展登封少林禪武文化特色小鎮(zhèn)，打造鄭州特色美食小鎮(zhèn)，升級(jí)新鄭西泰山黃帝文旅特色小鎮(zhèn)等。

　　(三)強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)宜業(yè)宜居功能

　　本著經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧生態(tài)的原則，河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該著眼于“以人為本”的發(fā)展理念，同時(shí)將生產(chǎn)融于生活，讓生態(tài)成為生產(chǎn)生活的重要組成部分。可在突出地區(qū)特色的前提下，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美小鎮(zhèn)、民俗文化小鎮(zhèn)等，吸引更多人走進(jìn)小鎮(zhèn)，感受田園魅力、民俗魅力，進(jìn)而提升特色小鎮(zhèn)居民獲得感與幸福感。

　　(四)持續(xù)拓寬政府融資項(xiàng)目渠道

　　特色小鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，離不開資金的保證。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，河南要在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、財(cái)力不甚寬裕的條件下，盡力通過各種途徑渠道來設(shè)立不同投資目的的專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)特色小鎮(zhèn)發(fā)行專項(xiàng)債券，用以集資投入公共文化建設(shè)等領(lǐng)域。此外，還應(yīng)以政府名義或企業(yè)名義聯(lián)合農(nóng)商行或其他金融機(jī)構(gòu)設(shè)立獨(dú)立的金融服務(wù)產(chǎn)品，強(qiáng)化資金對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等層面的信貸投入。

　　河南推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，必須基于發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)性設(shè)計(jì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果用以形成政府決策、文件制定的依據(jù)。政府、企業(yè)等各方應(yīng)該明確各自角色功能，圍繞指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果，有針對(duì)性地進(jìn)行策略優(yōu)化與補(bǔ)強(qiáng)，以推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)步入高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展道路。

　　本文為2019度河南省重點(diǎn)研發(fā)與推廣專項(xiàng)軟科學(xué)研究項(xiàng)目“河南鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及發(fā)展路徑研究”(192400410265)、2018年河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)研究”(18A630042)階段性成果。